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| [#1] 周日話題：一切只是預演——美國《香港人權及民主法案》的前世今生 【明報專訊】美國國會復會，在香港本來無人關注，但自從「香港牌」成為美國朝野熱話，國會推動通過《香港人權及民主法案》在即，一時間，全港焦點都集中在美國，無論北京怎樣評價，也令美國作為香港持份者的客觀事實表露無遺。 法案並非新鮮事，第一版本的內容，早於2017年由眾議員Chris Smith和對香港特別關顧的參議員Marco Rubio提出，只因上屆會期完結而「壽終正寢」。事實上，當時美國朝野內外，多判斷法案只屬個別議員表態抽水行為，加上有種種瓜田李下的利益問題，並不認為國會最終會通過法案，這也是筆者當時的分析。假如沒有林鄭月娥一手炮製的《逃犯條例》修訂，也許「香港牌」在美國也不比「牙買加牌」有市場。然而此刻舊事重提，斗轉星移，人面全非，《逃犯條例》和隨後的香港大型群眾運動，令「香港」取代伊朗、烏克蘭、蘇丹，成為國際媒體最矚目的關鍵詞；民主黨重奪國會多數黨地位，並由對華強硬的佩洛西再次出任議長；中美貿易戰起伏不斷，香港作為中國「走出去」的白手套，有了更關鍵角色，成了中國軟肋；白宮、國會山莊將同時換屆選舉，共和、民主兩黨均有意將中國問題視為選舉籌碼。此刻國會山莊並沒有「親華派」，只有「強硬鴿派」與「強硬鷹派」之分，打擊北京已成為共識。在這情况下，《香港人權及民主法案》的通過毫無懸念，唯一未知的是條文具體字眼，以及會否在兩院得到2/3支持票，令特朗普行使否決權的條件也不存在。 無美港政策法 香港一國兩制還剩多少？ 不少朋友問，1992年美國國會早已通過《香港政策法》，新的法案有何不同？《香港政策法》最重要的表述，是將香港視為一個「非主權實體」，在「一國兩制」治下，香港社會享有與中國大陸不同的待遇，例如單獨關稅區政策、「敏感」及「軍民兩用」技術出口、航空服務協議、簽證安排等，這些都是維持香港國際金融中心地位、政治經濟穩定的國際元素。原《香港政策法》有國務院年度報告的安排，本在回歸十年後的2006年開始，不再成為常規操作，2007年的報告理應成為絕響。但2014年雨傘運動發生，當時國會在討論外交事務撥款時，主動要求國務院提交《香港政策法》報告，並在2018年重新修訂《香港政策法》內容，將年度報告的法定要求延續至2024年。 這次的《香港人權及民主法案》，則直接將香港在美國政策、法律延續性的地位，與這些報告掛鈎，例如要求國務卿提交《香港政策法》年度報告時，向國會評估有關香港自治狀况，包括有否因北京政策影響香港社會在《中英聯合聲明》賦予的自由、人權及法治體制等；而國務卿可因應審視香港情况的結論，向國會提議「取消」（waiver）美國對香港特別行政區的特殊待遇。這某程度上，也解釋到為何特朗普對香港相對克制多時後，忽然加入戰場，原因是修訂後的《香港政策法》，權力會部分「下放」到國務卿手上，而非單由總統行政命令，也足以影響香港特殊地位的生死。正如北韓也有「特區」，而甚至不獲北京理會，一旦香港的特殊地位不為美國承認，連鎖效應如何，心裏有數。 《香港人權及民主法案》的三大制裁 法案帶來更重要的三個改變，在於針對軍民兩用技術出口的年度報告、美國在港僑民安全，以及針對涉及人權事宜的入境及制裁政策。《香港人權及民主法案》訂明，商務部須在法案生效後180天，向國會提交有關香港就敏感及軍民兩用技術出口管制情况，包括有否出口到美國原禁運相關技術的國家及地區，北京有否藉香港在一國、大灣區的角色「偷入」及「偷用」相關技術，相關技術是否用在「社會信用系統」及其他大規模監控設備等。 而在保護美國在港僑民安全層面，撇除這些針對已「動議撤回」《逃犯條例》修訂內容，法案指明，假如香港日後針對第23條有關國家安全問題立法，總統及國務卿有負責審視相關法律有否牴觸《中英聯合聲明》及國際社會保障人權的相關法規。如在上述兩份報告發現有違規，相信白宮又可要求「暫緩」，甚至「撤回」對港的特殊地位。 最後，法案要求在提交《香港政策法》報告時，白宮要向政府提交所謂的「7A名單」，制裁那些涉及銅鑼灣書店事件、《新維月刊》事件或其他異見人士移交內地的人士。而這些進入了「7A名單」的人士，將可能面對取消入境美國簽證，拒絕入境，凍結在美國、流入美國或經美國法人單位（包括自然人及企業）持有的資產。反之，法案也訂明，針對因參與2014年社會運動或人權事務而留有案底或是判囚人士，在申請美國簽證時，可「特事特辦」，不應單以「犯罪紀錄」，拒絕該些人士申請學生及工作簽證。根據法案精神，涵蓋範圍延伸至2019年運動的參與者，應無懸念。 從字眼而言，這些措施表面只屬fact finding的層面，即美國國會要求聯邦政府不同部門準備轄下政策範疇的香港報告；雖有個別人士的制裁名單，但整體而言，尚未針對香港特別行政區整體。但這些fact finding的報告，也不如《香港政策法》報告有着特定期限，雖說涉及香港自治情况報告，及針對侵害人權人士名單，會依附《香港政策法》報告一同出爐，但涉及軍民兩用科技，及保障美國在港僑民安全的報告，卻是獨立條款，現條文草案也沒有為這些措施設定時限。 一年一度的中美香港角力 成為常態 這意味通過法案後，每年美國政府均要準備相關報告及制裁名單，變相提供一個「常設」的談判平台，讓美方可就中美關係及香港問題討價還價。須知道特區政府以往在《香港政策法》報告，也曾被批評把關不力，例如2017年拒絕美國引渡要求，並將疑犯「移交」中國內地；也沒有將聯合國有關制裁北韓的決議，納入香港法例之列，甚至有香港企業和船隻涉及挑戰美國針對伊朗及北韓的制裁。然而，香港的特殊地位以往並未動搖，甚至是考慮收緊香港特殊地位的聲音，也僅屬冰山一角。 但一旦《香港人權及民主法案》原封不動通過，上述的「違規」行動，會否引來美國「考慮」取消香港的特別地位，既是一個投資層面的不明朗因素，也直接影響香港在國家發展及國際物流中心的定位。舉例而言，香港昔日可從美國直接輸入一些較高效能浮點運算電腦，而不需要額外申請出口證，反之中國大陸及澳門卻需要作個別申請；中國大陸至今仍受六四事件後設下的技術及商品管制清單影響，但因為香港及中國大陸為兩個單獨關稅區，香港要輸入清單內的技術及商品，則可獨立處理。而究竟多大的「違規」——例如早前有香港註冊企業規避美國制裁，向伊朗提供美國科技及電子部分產品——會觸發潛伏在《香港人權及民主法案》制裁「整體」香港的機制，取消香港單獨關稅區的地位，也不過是白宮說了算，北京及香港均無從置喙。美國會對北京釋出善意，對這些「違規」從輕發落，讓香港仍擔任中國國際化的窗口；還是連大灣區、河套區等科技發展基地，也納入美國技術輸出管制的眼球，將香港劃入中美貿易戰下的「科技戰」的主戰場？單是這樣的不確定性，就足以令投資者卻步，假如是後者，香港創科會帶來「最黑暗的一天」，就是局長在夢中再見Steve Jobs，也解決不了。 至於針對個別人士的制裁，表面不是針對整體，殺傷力理應有限，但現時的法案有明顯針對個別事件，卻同時留下尾巴處理其他個案。例如早前被行政拘留的英領館職員事件，是否屬於可制裁事件？可被放到「7A名單」的人名，是否只包括「香港官員」，還是涉及國內省級，甚至部委級官員，在法案現時的版本，也沒有明確表明。一旦《香港人權及民主法案》的制裁名單適用範圍包括內地官員，這條《香港人權及民主法案》，將變相成為「中國民主和人權法案」，白宮可藉香港發生的侵害人權事務，將內地官員放入「7A名單」，那就是另一層次的事。一旦所公布的制裁名單涉及「非香港官員」，也是美國正式向國際社會宣示「一國兩制」幾近名存實亡，所帶來的輿論衝擊，及國際聲譽受損，又是否特區政府及北京希望見到的情况？同時，當制裁名單也包括「非香港官員」，美國政府就有更大的理由取消對香港特殊地位的相關法理基礎。同樣地，究竟要多大的「移交」及「拘留」，會令白宮啟動上述的制裁條款，又是一場中美之間的政治外交角力。就算法案把2020年雙普選列為檢討《香港政策法》的建議條件，而不是強制條件（最終字眼待定），這樣的一年一度角力，就像九十年代的最惠國待遇年度討價還價，足以令北京麻煩不已。 國際社會連鎖效應：假如英國、G7也效法 上述情况，只是單一地從現時條文內容、昔日已發生的事故作沙盤推演，得出的結論已頗觸目驚心。一旦《香港人權及民主法案》最終走向如針對俄羅斯的《全球馬格尼茨基人權問責法》，走向國際化，並在其他西方國家有類近法案，又會如何？早前G7會後聲明表明《中英聯合聲明》有效而重要，變相將原來的「雙邊聲明」，變成「多邊國際聲明」，G7社會人人都變得有stake，歐盟、英國經過3年脫歐談判的折騰，也許在數月內為這場「悲／鬧劇」下幕，香港會否成為英美及歐洲體系會師之地，將是「黑天鵝」變成「完美風暴」的最後引線。至於英國會否效法，推出自己版本的《香港人權及民主法案》，對眾多擁有居英權的香港權貴來說，更是寢食難安。 最後，假如美國對香港的政策限制由軍民兩用技術擴展對金融產品管理，甚至由政府到民間將中國內地的經濟金融體系，與香港經濟金融體系視為一體，香港經濟金融體系要面對的風險便會突然增加。惠譽國際剛下調香港信貸評級，並將觀望定為負面，其中一個原因，就是中港愈加融合，將國內經濟不穩定因素帶來香港，以及香港政府「獨立」處理社會問題能力備受質疑。當尚未（完全）名存實亡的「一國兩制」，已引來如此的評價，一旦法案獲得通過，每年多份報告，更不可能重建香港「一國兩制」的聲譽。 單看法案內容，可以說依然象徵意味多於實質，但法案字眼蘊含可以出現的無數後續行為，將會是中美之間的持久博弈。整場風波的蝴蝶效應，才不過剛剛顯現，香港人要逃避也逃避不了，所有人都不能不評估日後在國際社會扮演什麼角色，無論街上情况是否緩和，國際前哨戰才剛剛開始。既然絕大多數香港人在香港根本no stake，他們要在國際社會找回持份，雖然北京必會看作政治不正確，卻是邏輯上的情理之中。 過去3個月，香港的「一國兩制」從2.0究極進化為3.0，警察行徑令真正的香港人覺得完全陌生、黑社會橫行、司法機關接受三權合作、國泰機師因為政治立場被秋後算帳，每一個案例，都可能成為《法案》的延伸涵蓋內容。未來數月的審議過程會否再出新案例，例如區議會選舉參選人的被選舉權問題，或再為《香港人權及民主法案》內容多添變數。香港人從來克制，如無必要也不愛訴諸「外國勢力」，但當特區政府連一個獨立調查委員會也拒絕成立，也沒有從「一國兩制3.0」撥亂反正的徵兆，眼見香港核心價值逐漸崩壞，令美國這條法案被民間相當多人寄予厚望，香港人無助到哪個地步，可見一斑，一慟。 文//沈旭暉 編輯//楊焜庭 fb﹕http://www.facebook.com/SundayMingpao |
bankguy 正式會員182.xxx.xxx.43 |
2019-09-08 14:22 | |
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